国土空间规划编制中需要考虑的几个关系
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新时代的国土空间规划，需要把握好“时、空、人、事”的辩证统一、国土空间的“不变与变”之间的关系，坚持保护优先、绿色发展、以人为本、因地制宜、创新驱动、治理导向，推进治理体系和治理能力现代化。
NO.1
政府、市场与社会之间的关系
政府层级之间事权与规划权的平衡。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划；除报国务院审批的城市外，其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。这种“半开放式”的体系框架显化了政府层级与规划事权的差异，市县及乡镇国土空间规划“谁来批”“批什么”“怎么监督”，将对市、县、乡三级国土空间规划的组织编制方式和内容深度产生较大影响。乡镇规划单独编制还是与市县合并编制？一个乡镇还是几个乡镇合并编制？其背后都与省、市、县、乡镇各级政府的规划事权关系密切相关。对于政府层级之间的事权平衡，既要落实上级政府的刚性管控与底线约束，又要发挥下级政府的创新性与灵活性。
政府部门之间的配合与规划衔接。在国土空间总体规划编制过程中，规划目标指标、近期行动安排应与经济社会发展五年规划做好衔接；交通、水利、农业等职能部门可同步编制专项规划，将专项领域的空间需求反馈给总体规划，并确保与总体规划强制性内容不相违背；总体规划强制性内容中，蓝线、绿线、紫线、黄线“四线”和公共服务设施的布局确定应刚弹适度，既要体现对相关专项规划的指导约束作用，又不能越俎代庖、大包大揽。要允许详细规划按照一定规则、结合实际情况对总体规划进行细化落实，防止依据总体规划进行过于机械化的监督。
政府、市场、社会之间的多方平衡。对于城镇开发边界内的详细规划，需要政府提供公共产品领域的相关内容应细化，有效指导实施；需要市场发挥决定性作用领域的相关内容应简化，同时提高规划决策的规范化和透明度，降低自由裁量权带来的行政风险。对于城镇开发边界外的村庄规划，既要突出永久基本农田、核心生态要素、历史文化保护、指标约束等刚性管控内容，也要考虑该区域内各类开发利用活动具有不可预见性，较难精准预测和落位，应留有一定程度的空间准入弹性。
NO.2
规划编制与管理之间的关系
关于调查与现状底图。按照“以用定底”原则，为满足国土空间总体规划、详细规划编制以及国土空间规划监测评估预警需要，国土空间规划的现状底图应涵盖用途资源类、质量效率类、基础信息类等底图要素。国土空间总体规划的底数和底图，应在“三调”的基础上，按照规划用途分类和“三调”地类的对应关系与要求，将现状分类转换为规划用途分类。地方根据规划编制及管理需要，可重点针对城镇内部公共设施用地等开展补充调查。
关于国土空间用途管制。在城镇开发边界外可以制定分区准入正负面清单，采用“约束指标+分区准入”和“详细规划+规划许可”的管制方式，不断完善生态、农业、城镇等各类国土空间用途管制制度。建议将全域国土空间一级并列划分为城镇空间、农业农村空间、自然生态空间、海洋空间，通过市、县国土空间总体规划，进一步划分规划基本分区和功能分区；通过详细规划、村庄规划或乡镇国土空间规划，明确规划用途，协调分区、用途与控制线关系；针对不同的国土空间，分别制定准入正负面清单，并探索实施不同类型的规划许可。国土空间用途管制制度通常包括基本政策和灵活政策。基本政策主要包括国土空间用途管制通则（正负面清单），对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等的特殊保护政策，以及国土综合整治政策、土地利用年度计划等；灵活政策主要是应对发展不确定性、适应发展需要等出台的各类政策文件，是对基本政策的有效补充。
关于国土综合整治与生态修复。要在“双评价”的基础上，识别需要整治、修复的空间和要素，综合形成全域综合整治与生态修复分区，明确综合整治和生态修复实施路径，提出综合整治和生态修复重点工程。整治修复工作通常内容丰富、技术性强。在整治、修复过程中，要避免只重视工程技术，而对生态性、系统性、功能性考虑不足。要从国土空间系统性的角度，按照保障空间安全、维护生物多样性、提升景观功能的优先次序，推进综合整治和系统修复。
关于自然资源资产与权益。在城镇空间，要扩大国有建设用地有偿使用范围，对于公共服务设施用地，应鼓励以出让、租赁方式供应土地；促进公共空间的大众化、市民化和全民共享，重视城市更新中弱势群体的权益维护。在农业、农村空间，合理保障农村宅基地、集体经营性建设用地及新产业、新业态用地需求；乡村全域综合整治中注重对农地承包经营权、宅基地产权的保护，杜绝为单向增加城镇指标而大规模实施村庄复垦的规划行为。在自然生态空间，要坚持保护优先，合理配置各类资源要素，加强生态旅游功能引导，推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，健全涵盖生态补偿、公共产品交易、生态产品综合开发、生态产品资本化等生态产品价值实现机制。
NO.3
人与自然之间的关系
资源要素的系统思维。统筹各资源要素的保护与治理，要用系统论的思维，遵循生态系统的整体性，深入研究山水林田湖草的共生关系，提出系统治理保护方案。比如：修山扩林能涵养水源，实现功能修复；调田节水能增大生态承载，做到基底保护；治湖保水能改善生态，永续碧水。再如：盐碱地开发补充耕地时，出现改良了流域内某一片区盐碱地却引发了另一片区土地盐渍化或改良片区重返盐碱等不利现象。这是因为尚未科学认知到某一片区自然形成的盐碱地正是为了维护另一片区土壤不发生盐渍化的生态功能，注重化学改良的短期效应，忽视了地球化学的决定作用，堵塞了盐分的天然运行通道。
交通与产业、空间的系统思维。交通方式和成本影响产业选址与空间格局。从长江流域来看，长江沿岸化工产业集聚、密集分布，主要在于化工品作为大宗产品，吞吐量大，沿江布局，有利于节省运输成本。从城市空间来看，不同的产业形态和土地开发密度影响交通模式，同时，交通模式也影响城市土地利用空间形态、结构、价格等。
区域协调的系统思维。中心城市和城市群带动的区域发展已成为我国经济发展的主要空间形式。推动区域协调发展，要按照整体思维，充分发挥规划引导作用，基于各地区比较优势，促进各类要素在空间的合理流动和高效集聚。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用；生态功能强的地区要强化保护，创造更多优质生态产品；边疆地区要考虑国家安全因素，增强发展能力。
流域治理的系统思维。流域治理要紧紧抓住“水平衡”这一关键因素，在维系水生态环境的前提下，明确水资源开发利用上限，优化与水资源利用相匹配的国土空间结构和布局；要系统考虑“水从哪里来”“水到哪里去”等问题，梳理分析地表水、地下水、取用后排水、外调水的变化对江湖关系、自然生态和国土空间的影响，重点关注流域性灾害、地下水超采、地面沉降、河口湿地滩涂保护等问题。
陆海统筹的系统思维。“陆海”作为两个独立系统，陆海产业、环境、功能、设施之间息息相关、相互影响。实施陆海统筹战略，在横向上，要充分考虑陆海产业发展、环境保护、功能提升、设施建设等；在空间上，要联动陆域、海岸、近海、远洋。如：近海养殖、海产品加工对近海带来污染，影响海岸带功能；远洋捕捞、造船厂等需要在陆域建设港口和冷链基地；发展旅游产业则要清退近海养殖，打造旅游岸线休闲功能。
城乡融合的系统思维。当前，我国正在进入城乡融合发展的加速期，城市居民对乡村农产品、生态产品的需求快速增长，城市对乡村带动作用越来越强。推进乡村振兴战略实施，实现城乡融合发展，就要把城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、空间治理等方面相互融合和共同发展，促进城乡人口对流、要素资源交换、新旧业态迭代，变城市对农村的“要素回流”为“要素扩散”。
NO.4
合与变之间的关系
所谓“合”，是指城乡规划、土地利用规划等空间性规划的“多规合一”，摒弃原有思维惯性，相互学习、取长补短，重构“能用、好用、管用”的国土空间规划体系。所谓“变”，是指国土空间规划不能“新瓶装旧酒”，要聚焦空间，从空间入、空间出，思考为什么变、变成什么样、怎么变。
找准问题。当前国土空间利用现状主要存在以下问题：在空间规模方面，用地惯性扩张，土地粗放利用；在空间结构方面，用地结构失衡，功能碎片化；在空间安全方面，水资源安全、粮食安全、生态安全面临挑战；在空间品质方面，环境品质、生活品质、人文品质不足；在空间权益方面，空间权益的公平有效分配有待破题。这一系列问题迫切需要国土空间规划更加注重存量优化、系统治理、底线约束、品质提升和权益维护。
绘好蓝图。适应问题导向、目标导向和实施导向，国土空间规划应涵盖国土空间保护、开发利用、整治修复、治理等活动，以“定战略、定目标、定结构、定边界、定策略”为主要任务，明确战略目标、底线约束、保护开发格局优化、分区管控及用途结构等蓝图设想。
实施路径。规划蓝图的实施路径主要包括适应人口和产业的土地资源配置、自然和人文资源的保护与利用、交通市政和防灾等基础支撑、公共服务等要素配置、国土综合整治与生态修复，以及规划传导、近期行动、政策机制、信息平台等。以武汉市生态空间为例，传统的生态保护格局和生态保护布局是不够的，为促进生态保护格局的形成和生态保护布局的落地，还需要坚持“五步走”。一是严格生态空间准入。2016年，武汉市出台《武汉市基本生态控制线管理条例》，进一步明确生态底线区和生态发展区项目准入条件和管控措施，对生态区内既有项目提出“控建改迁”的分类处置意见。二是统筹乡村发展。既重视村庄分类，也重视内部农户分类，将农户分为核心农户、兼业农户、留守农户、居住农户、迁移农户等五类典型农户，分别分析农户的特征和空间需求。分阶段推进“村庄全域规划+村庄详细规划”，村庄全域规划以镇域为单位，确定农村居民点布局和用地边界。村庄详细规划进一步细化村庄全域规划要求。三是完善产权登记。以村庄规划引导房地一体的宅基地和集体建设用地登记发证工作为基础，探索“全域登记、确权发证”。完善土地交易平台，建立统一的自然资源产权交易市场。四是注重提升功能。从全域规划、全面实施角度，提出编制、管理、实施“三位一体”的田园功能单元，作为实现乡村振兴“居、产、服、游”一体化的基本单元。五是政策组合支撑实施。探索“整治+”开发模式，助力乡村功能提升。（作者分别供职于武汉市规划研究院和山东省荣成市自然资源局）
本文为节选，原文敬请阅读《中国土地》2020年12期
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